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“互联网+政务服务”优化了营商环境吗?

发布时间:2021-04-20 10:07:22  来源:一窗研究院文库  【字体: 小   中   大 打印本页 分享到:

“互联网+政务服务”是完善国家行政管理体制和政务服务方式,是推动国家治理体系和治理能力现代化的关键举措。通过“互联网+政务服务”优化营商环境,对于提升政府绩效,助力市场主体创业兴业以及推动经济发展具有十分重要的意义。

本文将以我国31省推进“互联网+政务服务”和营商环境建设的改革实践为研究对象,采用定性比较分析的方法,探讨“互联网+政务服务”优化营商环境的内在逻辑。

一、发现问题

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关于“互联网+政务服务”优化营商环境的研究,目前已经指出了3种作用路径:

第一,降低交易成本。“互联网+政务服务”平台的建设,降低了市场主体在办理证照、市场监管、办理纳税和登记财产等方面的制度性交易成本,这是企业生产成本的重要方面。更为重要的是制度性交易成本的降低只能由政府通过改革和制度建设降低,企业的能动性比较有限。在网上政务平台官方应用的智能化搜索功能,对于市场主体的交易成本支出也大有裨益。 

第二,提升政府效率。以“互联网+政务服务”建设为契机,政府效率得到有效提升,进而优化了营商环境。“互联网+政务服务”作为一种技术工具,对科层制的政府起到了一定的倒逼作用,迫使其向“敏捷政府”转型。这就意味着,部门分割、信息流动不畅、推诿扯皮和形式主义等传统科层制的问题在一定程度上得到解决。政府效率的提升有效地改进了营商环境的质量。

第三,精准政务服务供给。市场主体对于政务服务的需求往往呈现层次化、个性化和多样化的特征。而传统的政务服务供给存在程序繁杂、信息不足和供给错位等问题,“互联网+政务服务”有效促进了政务服务供给的精准化。一方面,新型的互联网技术手段使得信息流动更加高效,政府能够以更低的成本掌握更多的信息;另一方面,不同企业多样化的需求能够通过互联网政务平台便捷地向政府传达。政务服务的精准供给,有效优化了市场主体的营商环境。

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但我们发现,已有研究缺乏对政企互动中「行政负担」的关注,同时缺乏整体性的视角。

什么是「行政负担」?宽泛的定义是指的市场主体在与政府互动过程中产生的学习、服从和心理成本。简单来说就是市场主体与政府互动过程中面临的程序阻碍和不便。

首先,政企互动是理解营商环境建设的关键环节,而「行政负担」是其中的核心变量。行政负担是企业等市场主体对于营商环境的评价,往往产生于与政府互动的过程中。开办企业、登记财产、获取审批许可、办理纳税、解决合同纠纷等等营商活动,都是在政府与企业互动的过程中进行。对政企互动中的「行政负担」关注缺失,是现有研究的一个缺陷。

其次,营商环境由多种要素组成,单一视角的分析往往失之偏颇。缺失多维度、整体性的组态视角,也是现有研究和思考不足之处。

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所以,我们要将有关政企互动的「行政负担」理论引入到“互联网+政务服务”与营商环境建设的研究中。其次,还应整体性分析“互联网+政务服务”在不同前因条件下,对营商环境的影响。如下图:

通过“放管服”改革优化营商环境,是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。“互联网+政务服务”是推进简政放权、放管结合以及优化服务的重要政策抓手。“互联网+政务服务”优化营商环境的关键机制,在于「行政负担」的降低。

数字政府平台是“互联网+政务服务”的核心,具体包括四个方面:服务方式完备度、服务事项覆盖度、办事指南准确度和在线服务成熟度。与此同时,线下的要素支撑也是重要的方面。网上政务服务通过降低市场主体面临的「行政负担」,有效地优化了营商环境。

二、分析维度设计与数据来源

本文以“放管服”改革中的主要行动者——31个省级行政单位作为研究对象,基于模糊集定性比较分析方法,探讨“互联网+政务服务”优化营商环境的多种路径。

维度一 

基于企业等市场主体对于营商环境的主观评价来测量,是可以衡量真实的营商环境,也与“放管服”改革与营商环境建设的治理目标相契合。

首先,提升市场主体对市场环境的评价,提高广大企业的获得感和满意度,是“放管服”改革和营商环境建设的治理目标之一。《优化营商环境条例》明确提出,“建立和完善以市场主体和社会公众满意度为导向的营商环境评价体系,发挥营商环境评价对优化营商环境的引领和督促作用”。企业的营商环境评价,是营商环境建设成效的一把标尺。

其次,企业等市场主体的主观评价综合与营商环境相关的多方面因素,能够全面地衡量当前的营商环境水平。更为重要的是,对于营商环境的评价,会直接影响到企业的投资决策实践。采用企业主观评价的方式,来测量和界定营商环境,也有比较多的文献依据。

本文收集整理的企业营商环境评价数据,来自中国私营企业调查(China Private Enterprise Survey),对应的问项是“您认为近两年来我国的营商环境向好程度?”。该数据由中国社科院牵头实施,一共包括6144个民营企业样本,在全国范围内具有良好的代表性。

维度二

从“互联网+政务服务”的四个不同维度选择前因条件,并且同时将线下支撑能力纳入分析范围。分别为以下6个前因条件:

服务方式完备度:该项指标包括一网服务、一端服务、同源发布、同一入口和服务功能索引四个二级指标,分别从信息发布、统一平台、接入点一致和一网式服务提供状况等方面系统测量互联网与政务服务的融入程度。

服务事项覆盖度:该项指标包括事项清单公布情况、事项规范化程度和办事指南发布情况三个二级指标,具体涵盖了权力清单公布情况、公共服务清单公开清理、“最多跑一次”事项公布、服务事项要素统一以及信息公开等方面的详细指标。

办事指南准确度:该项指标包括基本信息公开、申请材料要件、办理流程说明和表格获取渠道四项二级指标。具体包括办公时间、办公电话、承诺办结时限、办理材料名称和数量、详细办理步骤和表格下载等指标,旨在测量全流程的办理信息发布是否完整。

在线服务成熟度:该项指标由统一身份认证、事项办理深度、统一事项管理、统一查证咨询和应用支撑五个二级指标构成。具体测量了网上办理效率、业务协同能力、法人用户注册数和全程网办占比等方面的信息。

政务服务中心进驻部门数量:科层制度下不同政府部门的分割,是造成电子政务内卷化的重要因素。通过将不同的政府部门集中在统一的政务服务大厅,能够在一定程度上减少部门林立和科层壁垒带来的影响。

政务服务中心开设窗口数量:政务服务中心开设的窗口越多,其业务办理效率越高,对线上业务支撑的能力越强。

第1-4前因条件,能够比较全面地衡量“互联网+政务服务”的质量和水平。数据均来自中央党校(国家行政学院)《省级政府网上政务能力调查评估报告(2019)》。

第5-6前因条件作为线下办理支撑能力指标,数据来自《中国政务环境报告(2019)》。

三、“互联网+政务服务”优化营商环境的组态分析

组态分析能够揭示前因条件作用于结果因素的组合,有利于探究“互联网+政务服务”优化营商环境的作用路径。

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本文收集整理了不同方面的数据,以期对“互联网+政务服务”和营商环境进行准确的衡量(不考虑新疆生产建设兵团)。

 在营商环境评价方面,均值为3.26,满分为5分,最大值3.96,表明企业对于当前营商环境的评价处于中等水平,营商环境优化仍然有较大的提升空间。 

在网上政务能力的四个指标方面,不同指标的得分差异较大,表明目前我国省级政府的网上政务能力发展并不平衡。其中:

服务方式完备度:得分为86.18分,是四个指标得分最高的一个。说明在网上服务方式的多样化方面,企业和群众的评价比较高。

服务事项覆盖度:均值为69.55,在四个指标中得分最低。说明在网上办理事项的覆盖方面,省级政府依然有很大的提升空间。这也从侧面说明线下的实体性政务中心依然发挥着十分重要的作用。

在线下办理支撑方面,本文主要从政务中心进驻的部门和开设的窗口两个方面来衡量。平均而言,省级政务服务中心进驻的部门数量为39.87,开设的窗口数量为45.39。不同省份之间的差异较大,其中进驻部门最多的上海市政务服务中心,有56个部门进驻。开设窗口最多的省份是江苏省,其政务服务中心开设了114个服务窗口。

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由于“互联网+政务服务”优化营商环境的路径不是单一的,所以需要从6个前因条件组合的视角探讨“互联网+政务服务”提升营商环境质量的多重路径。

本文在行政负担组态分析框架的基础上,基于31省级行政单位案例的比较分析,分析并总结了“互联网+政务服务”优化营商环境的三种不同的条件组态:线上驱动型、线下驱动型和全面融合型。前因条件通过不同组合形成管理组态,降低行政负担,进而优化营商环境。

类型一:线上驱动型

必要条件:服务事项覆盖度、在线服务成熟度

边缘条件:服务方式完备度、办事指南准确度

缺乏条件:政务中心进驻部门、政务中心开设窗口

 经过分析,有37%的省份只能通过线上驱动型条件组态进行解释。典型案例主要有安徽省、江西省、湖北省和湖南省等,这些省份在线下的政务服务大厅建设方面相对比较落后,其线上政务服务大厅进驻的部门和数量均比较少。

但是通过在“互联网+政务服务”方面的持续发力,在移动政务服务方面不断深耕,营商环境建设的成就比较显著,比如安徽省的“皖事通办”、湖南省的“新湘事成”、江西省的“赣服通”以及湖北省的“鄂汇办”。

这些网上政务服务平台的落地运行弥补了线下办理能力的缺陷,在线办理的成熟使得市场主体不再需要到实体性的审批部门多头跑动,实现了“数据多跑路”,从而有效地降低了行政负担。线上政务服务平台的效率越高,公民的满意度也会越高,从而优化了营商环境。

小结:线上驱动型组态主要依托网上政务服务平台,通过推动行政审批事项在线办理、通过多种网络接口,以及完备的网络服务方式,有效降低了市场主体办理业务的行政负担,提高了企业对于营商环境的评价。

 

类型二:线下驱动型

必要条件:政务中心进驻部门、政务中心开设窗口边缘条件:服务事项覆盖度、办事指南准确度缺乏条件:服务方式完备度、在线服务成熟度

典型案例有吉林省、辽宁省、内蒙古自治区、广西壮族自治区和云南省等,这些省份由于客观条件的限制,线上的政务服务平台建设水平相对较低,且当地的市场主体对互联网技术使用的能力比较有限,线下的实体性政务大厅发挥着主要的作用。

在线下驱动型组态中,通过“政务服务好差评”“最多跑一次”等政务提质增效的改革运动,行政负担得到了一定程度的降低。近年来,在全国不断推进的政务服务优化改革,极大地提升了一线窗口服务人员的能力和水平。通过国务院的督查暗访等制度化手段,过去“门难进、脸难看、事难办”的情况得到一定程度的改善。在这一系列的改革进程中,市场主体的满意度和获得感不断提升,行政负担不断降低。

小结:线下驱动型组态主要是依托线下的实体性政务服务中心,对于网上政务平台的利用比较缺乏。线下驱动型虽然在一定程度上能够提升营商环境,但是其成本较高,且进一步发展的空间较为有限。

依托完备的线下服务中心,推动“互联网+政务服务”进程,是下一步需要重点发展的方向。

类型三:全面融合型

必要条件:服务方式完备度、服务事项覆盖度、在线服务成熟度、政务中心进驻部门、政务中心开设窗口边缘条件:办事指南准确度

全面融合型,即线上政务平台和线上实体政务大厅均衡发展。典型案例有浙江省、江苏省、广东省、贵州省、北京市、上海市和重庆市。 

浙江省作为“最多跑一次”改革的发源地,其线下政务服务能力和水平居于全国前列。与此同时,随着浙江省不断推进政府的数字化转型,以及“浙里办”移动政务App的普及,“互联网+政务”能力有了极为显著的提升;

北京市、上海市和重庆市作为直辖市,较早铺开了行政审批制度改革,审批服务中心的建设也有很长的历史,其线下政务服务能力非常强。近年来,上海市推动的“一网通办”、北京市的“营商环境优化”改革以及重庆市的数字政府建设,提升了其数字治理的能力;

江苏省、广东省和贵州省,基于招商引资的需要较早推动了行政服务中心的建设。广东省的“数字政府改革”、贵州省依托大数据产业进行的“全省通办”平台建设,重庆市的“渝快办”以及江苏省的“不见面审批”,这些改革举措在网上政务能力提升方面取得了比较明显的效果。

小结:全面融合型组态通过线上和线下的双轮驱动,依托实体性的政务大厅,在“互联网+政务服务”方面持续发力,实现了线上业务和线下业务的深度融合,为市场主体办理业务提供了各方面的便利。在信息查询、材料准备、服务咨询、帮代办以及实地勘察等方面,企业拥有了极大的自主权,能够依据自身情况选择相应的办理方式,有效降低了中小企业的行政负担,极大地优化了营商环境。

线上线下全面融合的政务服务方式,是未来重要的发展方向!

四、发展建议

本文采用的组态分析视角,是对现有单一路径研究的边际拓展。此外,本文提出的行政负担降低机制,增进了对于营商环境建设机制的理论理解,是探讨“互联网+政务服务”优化营商环境的有力工具。从更广的意义上看,「全面融合型管理组态」的发现,对于提升数字治理能力,推进国家治理体系和治理能力现代化建设具有一定的参考意义。

进一步通过“互联网+政务服务”优化营商环境,需要重点做好以下三个方面内容的工作:

第一,扎实推进行政审批全程网办,提升“互联网+政务服务”水平。线上办理,能够极大地减少市场主体办理业务的时间消耗和成本消耗,降低其行政负担。推进“互联网+”,需要政府切实推动全国一体化的政务服务平台建设,有效推动平台的利用率,实现服务应用快速部署。

第二,以线上线下全面融合为发展方向,提高数字治理能力。实体性政务中心和网上政务大厅相互配合,为市场主体提供全天候、无缝隙的政务服务。线上线下融合,多种网络接口互联互通,公共数据在保证安全的前提下开放共享,着力提升数字治理能力。

第三,深入推进“放管服”改革,着力降低市场主体面临的行政负担。以“互联网+政务服务”建设为契机,深入推进简政放权和放管结合的改革进程,切实提升政务服务的能力和水平,全面降低市场主体面临的行政负担,为企业发展营造良好的市场环境。


编  辑:苏雷

审  核:洪秀春