您当前的位置:首页 >> 综合受理

政务一线:何为“证明”?为何清理?“奇葩证明”到底危害多深!?

发布时间:2022-03-22 08:14:54  来源:一窗研究院  【字体: 小   中   大 打印本页 分享到:

“证明”清理是推进“放管服”改革的具体举措。近年来,各地区、各部门先后开展专项清理活动,如北京市自2016年开始清理“证明”,共计取消317项、保留47项。当前,“证明”清理工作已基本完成,深度清理将会涉及到法律法规的调整。为进一步理清改革脉络,强化对“证明”清理历史使命的理解、并对该项工作查漏补缺,笔者将从该项工作的背景入手,回顾我国近年来开展的“证明”清理工作。

一、“证明”的含义

从字面意思来看,“证明”是指用以描述持有的自然人或者团体(简称持有者)在公权力部门或者第三方面前行为时满足对方所要求的条件、资质等的外在资料。广义来看:社会生活纷繁复杂,凡是需要证实自身的某种条件的场景下,持有者所出具的任何形态的资料或者场景都可以界定为此处的“证明”。因此“证明”的基本功能就是“佐证持有者的陈述”。它主要表现为特定物质姿态(现场勘验)或者抽象文书姿态(核实其记载的内容)。这种简单的区分有点类似证据领域的“物证”和“书证”。狭义来看:“证明”的含义应该从最规范或者严格的角度进行论证。实践中,“证明”的作用集中体现在持有者与公权力部门沟通时。此时,“证明”是指“公民、法人和其他组织在依法向行政机关申请办理行政事项时,提供的需要由行政机关或者其他机构出具、用以描述客观事实或者表明符合特定条件的材料”。它主要表现为抽象文书姿态,并以特定形态展示出来,如营业执照、资格证等。

二、“证明”清理的原因

1、证明”的来历。“证明”是标识持有者资质的一种形式。在有公权力部门的社会中,“证明”往往依托公权力部门的权威,是后者出具的制式物品、资料。因此,它在诞生之初一定具有不得不存在的客观理由,而且这种理由一定能够被公众认可。这是讨论的前提。当然,认可的前提可能是自觉共识,也可能是强力推广。当前民族国家的背景下,武力是国家意志实施的保障,“证明”也不例外。但是,这并不能否认“证明”具有的正当性和合法性。抛开“证明”的具体形态不论,我们探讨“证明”并不是探讨这种物品,而是探讨物品所代表的公共意志或者公共意志的担保属性。结合实际,“证明”的设立主体有行政机关、立法机关、司法机关、事业单位、社会组织、市政公用企业、银行等。倒过来再看,“证明”就是上述主体为自身履行职能需要持有者自证合格或者向其他主体证实持有者主体合格的一种有形支撑。而这在深层次上又面临着一个自说自话的困境:出具“证明”和收取“证明”的部门都是政府,持有者实际上面临着一个被人评价,同时用别人的评价去换取第三方(政府部门等)认可的境况。当然,这是全球通例,是社会运行的选择。

2、“证明”遭遇的窘境。基于理论上的正当性,“证明”之所以被清理,一定是出现了脱离这种正当性的理由,如“证明”的获取形式脱离社会(如大陆出具“单身证明”)、可以通过更便捷的方式获取(如通过互联网获取)、“证明”已经丧失了存在的意义应该废除(如计划经济时代的粮票)、“证明”缺乏合法性(如通过部门的其他规范性文件任意设定并起到了广泛的限制作用)等。笔者认为,这一定是源自“证明”发生的某种“变异”,使其在客观上根本不符合公众对公权力部门履行职能的认知,或者严重制约了社会活力的迸发。据了解,“证明”存在已久且弊病早已有之。任何一项制度,当运行到一定历史阶段后,都会因为修修补补而变换了容貌,在遇到某一个或者某一类要素改变时,而彻底变得不符合时代要求。“证明”清理源自一个2015年的重要偶发事件。北京市某位市民需要出境旅游,按照规定需要填写一名家属作为紧急联系人,但是需要“证明”亲属关系。假定他们有“出生证明”或者身份信息在同一个户口簿上,上述流程也就会继续执行下去了,但是他们恰好不在一个户口簿上,而且年代久远,更不可能找到“出生证明”这类材料。于是僵局出现了。虽然最后以付费的方式免除了该“证明”,但是这件事被媒体曝光了。更为重要的是这引起了社会共鸣:父母关系这一最顺理成章的社会关系在遭遇了“证明你妈是你妈”的情境后,变得开始松动。人们一度陷入失落和被剥夺的状态,仿佛一切都需要“证明”和“被证明”,生活中的一切都变得不再确定。这显然超过了人的认知,原有的法律逻辑甚至常识逻辑都已经崩塌。人们很显然在经历了短暂的撕裂后,又重新认可了原有秩序的正当性,于是开始大规模“反击”,争相曝光所遭遇的囧事,如领异地社保遭遇“证明”自己活着,出境旅游签证无结婚证需要开具夫妻关系“证明”等。一时间,一个中性的词语,遭到了前所未有的怀疑。这类异常情况,现在也被形象地称为:奇葩证明。

3、“奇葩证明”的危害。体制机制是一个社会运行的内在骨架,社会的其他要素就好比是血液和肉。社会的变化与体制机制的变化相伴而生。正如螃蟹蜕壳,只要肢体扩张仍然在外壳的余地里,那么它就可以继续顶着现有的躯壳行动;随着能量的积攒,原有的框架已经无法包裹躯体,于是螃蟹开始蜕壳。这个过程十分痛苦,也很缓慢,但是对螃蟹来讲,那是生长的阵痛。每换过一次壳,螃蟹就长大一圈,也更强大一些。物质资源的扩张就好比是血肉愈发丰满。随着物质条件的增加,它就需要更有韧性和更强大的体制机制作为支撑。这种扩张一旦到了某个节点,体制机制的弊病就会突然爆发,成为制约经济发展的最大障碍,这就必定会导致社会的整体性变革。这在漫长的农耕文明时代是不可能出现的。那时候社会更新缓慢,社会流动不足,某类制度可以几十年甚至成百上千年不变而仍能使用。但是自从工业革命以来,人类社会进入了快车道,妄想一成不变已经不再现实。继电气革命、信息革命后,当下人类已经开始进入智能化革命时代,对公权力部门的管理能力自然有了更新更高的要求。改革开放的主要着力点集中在物质成果方面,制度性改革也主要是在经济管理制度方面。随着我国进入智能化革命时代,物质文明迅速发展,某些制度设计中的不合理成分自然爆发出来。面对公民日益扩张的办事需求和社会发展需要,向制度要红利成了各界的共识。最迟于2001年,国务院就启动了行政管理体制改革的步伐,成立小组,出台方案等。但是受制于各方面的条件,改革的深度有限。近年来,互联网迅猛发展,深刻地改变了社会面貌,各地的情况得以更快地暴露出来、更快地传播开来。于是超过公众承受度的各类奇葩“证明”经过全社会的关切、讨论等加工后,体量变得更为宏大,并在全社会蔓延。“证明”也就成为衡量政府工作能力的一面照妖镜,政府的服务能力先后暴露出短板。然而,政府作为公共意志的执行者,自由作为的空间仅限于自由裁量权的“程度”问题,而并不波及“有或者无”的“性质”问题,针对奇葩“证明”也就只能继续收取,直到法律法规作出调整为止。政府作为的迟缓,因未能回应公众的热切盼望,导致公众对政府能力的质疑甚嚣尘上。直到2018年5月6日国务院常务会议上,李克强总理专门提到了“证明‘你妈是你妈’”等荒唐事,才真正引发了参会者的高度关切。种种迹象表明,社会管理措施已经跟不上时代的变化,不改革“证明”已经无法回应社会的需求。于是,清理“证明”正式提上国务院改革议程。

三、结语

“证明”清理是政府在履行职能过程中的自我革新,但是这种革新带有明显的被动成分。随着社会的发展,我们对社会的不足会产生更为清晰、准确的判断,这正是社会进步的体现。所谓“进步”正是在实践中校验过去创设的制度是否合适并有针对性地采取措施——凡是合适的继续沿用,并根据社会发展情况灵活调整,凡是不合适的则要及时调整完善,必要的话还需要革故鼎新——毕竟任何一项制度,唯有动态调整,才能够促使社会始终充满活力并持续发展。


编  辑:苏雷

审  核:洪秀春