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政务基层分享:电子证照对政务服务的影响感悟

发布时间:2021-12-20 09:07:30  来源:一窗研究院  【字体: 小   中   大 打印本页 分享到:

证照是指在需要政府核准或许可的领域内,申请人提交特定内容,证明自身能够胜任该工作,而政府经过审查后向申请人发放的证明文书、执照、卡片等。其最典型的形式就是根据《中华人民共和国行政许可法》核发的许可证。
因此,证照实际上是政府对申请人资格认可的具体表现形式目前,人类进入“智能化”时代,「电子证照」已经成为许可证的最新形式。那么,它会对当前的政务服务带来什么影响呢?

一、证照的效力未发生改变。纸质证照是几千年来人类社会发展模式的体现。造纸术奠定了政府管理模式中纸质证照的基础。虽然目前人类社会经过了“蒸汽时代”(1760—1840年)、“电气时代”(1860-1950年)、“信息时代”(1950—),各方面取得了长足进步,尤其是技术层面上取得了前所未有的进展,但是目前来看,纸质证照仍然是标注自身合法身份的最重要甚至唯一凭证,足以看出它在各界骨子里根深蒂固的作用。纸质证照采用特定的制式,记载了申请人被许可的信息,并有发证机关的红色印章,因而具有独特的说服力,哪怕到发证机关办理后续业务都需要随身携带。其背后的核心在于附带了政府的公信力,而不是纸质材料本身。这是特定时代背景下的产物。
此外,最初不少证件是要收费的,纸质证照的工本费实际上构成了政府财政收入的一种来源。伴随着《行政许可法》的实施,国务院启动了事项清理工作,先后取消了多种证件的收费。但是目前仍然存在需要付费的证件,如机动车驾驶证。在信息化时代方兴未艾的时候,以基因技术、人工智能、5G、区块链等技术的迅速发展为特点的发展模式崛起,人类进入“智能化时代”。这对于全球的发展都是一项重要的变革。与之相关,我国行政机关简政放权改革不断推进。“互联网+政务”成为新的时代背景下,推进政府自身变革的重要形式。电子证照的产生和应用正是“放管服”改革的重要成果,也是对传统审批及管理模式的一次彻底变革。电子证照的产生实际上是将纸质证照的信息做了承载主体的变更,从纸质文本转移到电子文档,其记载的核心信息,尤其是被许可对象获得的许可的范围、行政机关的效力(权威性)是完全相同的。
  电子证照在当前的时代背景下产生,是时代倒逼改革的产物,它是行政许可权力依托电子化媒介的展示,本质上仍然是行政机关实施行政许可的结果证明形式,代表了国家行政权力的履行和法律的执行。此外,电子证照的最大优势就是不收费。这就意味着传统纸质证照模式下的收费证照有望跟着这次证照改革变成免费模式,相关成本由国家财政负担,申请人在当前的社会中进一步享受到国家改革带来的政策红利。

二、纸质证照的正副本模式被取消。据了解,此前曾有企业拥有两个以上营业执照副本,也是方便办事的考量。此外,驾驶证虽然是个人证件,依然有主页、副页之分,本质上仍然是正、副本管理模式的体现。虽然我国《行政许可法》立法时就在第29条和33条为电子邮件等电子方式申请许可留有余地,《中华人民共和国电子签名法》的出台也为电子印章的适用奠定了基础。但是实践应用有限。
随着“放管服”改革的推进,在我国局部地区、部分行业中探索采用电子证照。尤其是《电子证照 总体技术架构》《电子证照 目录信息规范》《电子证照 元数据规范》《电子证照 标识规范》《电子证照 文件技术要求》《电子证照 共享服务接口规范》等6项国家标准的颁布实施,为电子证照的推广真正奠定了基础。但是行政许可事项无法充分电子化的障碍是档案管理问题。《中华人民共和国档案法》于2020年6月20日修订通过,正式承认了电子档案的意义,作为审批结果的证照采用电子化的合法意义也才正式确立。此时距离国家首次提出鼓励发展电子政务(“六五”时期)已经过去了近四十年。不过这一举动昭示着我国行政许可领域将迎来重大的变革,电子证照将成为行政许可的结果文件由此可见,电子证照将彻底改变现有的正副本证照模式。

三、纸质证照的补正、变更事项被取消。纸质证照使用过程中,往往会产生两类过程性需求:补证和变更。
这两类需求是附属性的,它源自行政许可的决定,属于发证机关为申请人提供的服务,它是对原有行政许可决定的补充或校正,并不是一项具有独立意义的行为。伴随着纸质证照向电子证照的转换,这两类事项的服务属性也被弱化,并且终将消失。1、补正,证件的呈现形式决定了其维护方式。在证照不会丢失或损坏的情况下,补证就是一项无意义的操作。补证是为了使行政许可的决定再次呈现在受众面前。

 目前,证照分为以下三种呈现形式:

1纸质证照:是一直占据主流地位的证照形式,如营业执照,它将许可信息记载在纸质(部分会有塑封膜保护)材料上,由于其个头较大、不易保存等特质,公众倾向于寻找替代产品;

2带芯片的物理证照:如居民身份证,它是卡片的形式,内置芯片中记载了持有人的法定信息,其本质上仍属于纸质证照的升级版,以物理形式存在,需要随时考虑消磁等风险;

3纯电子形式的证照:是根据前面提到的6项国家标准制发的证照,它通过PDF等电子形式存在,通过手机、优盘等存储设备存储,通过手持PDA、二维码扫码枪等读取,并联网验真,从而实现数据读取或联网抓取存储。

在前两种证照形态下,由于其存在依托特定的物理(设备)支撑,补证是必不可少的操作。但是电子证照的合法持有人在证照丢失或者难以寻找时,可以重新去官网下载,也可以将其他持有人持有的电子证照复制到本人的终端上,不同版本的电子证照是同等效力的,其使用更加便捷。
电子证照的核心特征就是数据的复制。由于下载的端口是向合法的证照持有人开放的,数据复制可以交由持有人自行操作,自然免去了申请人前往发证机关提取数据并将其固定在特定媒介上的操作(即补证)。

四、政府管理模式调整。政府的管理模式主要涉及到两个层次,一个是审批,一个是监管。电子证照的出现,有力地调整了政府的管理模式。由于电子证照的出现不是一个孤立的现象,它是互联网技术与当前政府工作相结合的产物,因此,谈论电子证照的影响不能回避互联网技术的时代背景。此处我们不考虑层级、地域的差别,统一按照具有最充分职权的政府进行分析。

(1)审批模式我们以企业为对象展开分析。企业经营过程中,离不开营业执照和经营许可证两大凭据。前者简称“照”,后者简称“证”。在行政许可模式的发展过程中,发生过三次审批模式的的变更:先证后照:企业先获得经营许可证再办理营业执照;先照后证:企业先获得营业执照再办理经营许可证;证照分离:探索证照分开、破解准入不准营的问题。

纸质证照模式下,纸质证照是证明申请人合法身份的唯一凭证。企业在申请许可证的过程中,必须要携带纸质营业证照。由于证照管理不属于同一部门,数据流转存在壁垒,或数据核验功能无法实现,人员跑动是确保数据真实的一种最优(无奈)选择。因此申请人需要携带纸质证照,甚至到同一部门办事,也需要提供纸质证照。
电子证照产生,伴随着一个重要的时代背景,即信息技术的普及,特别是国务院牵头推进“放管服”改革,力推“互联网+政务服务”,使得技术为审批提供了强有力的支撑。
以北京政务服务为例,区块链技术开始应用于审批中:政府部门提供的数据上传到区块链平台,其他部门加入区块链联盟或组织以后,即可通过区块链技术开展审批,该技术可以同时实现数据调取和数据验真双重功能,申请人无需提供相应材料,更无需提供电子证照。电子证照实际上是互联网技术加持下,政府推行政务服务改革的一种集中体现,它既是结果,又是结果运用。凡是政府部门提供、生成的数据,共享到区块链上后,数据准确、无法篡改,在审批过程中可以直接使用,既提高了审批效率,又方便了申请人办事。它用高效的数据流动代替了传统的人员流动。因此,电子证照是对传统的审批模式的一大优化。

  (2)监管模式监管被正式提出来,并受到各界广泛重视,是近几年的事情。此前,“重审批、轻监管”是政府管理模式中最典型的特点,甚至在部分领域内出现过“以批代管”的情况。纸质证照、人工核验的时代背景下,执法的难度大、效率低。一天检查一两户,辖区对象需要两三年才能检查一轮的状况非常普遍。这也在客观上导致政府建立监管力量的动力不足。伴随着互联网技术介入政府管理模式中,“互联网+监管”被提上了日程,依托政务服务体系,监管的数据来源更加稳定、准确、广阔,执法装备的更新换代,特别是新技术的推广应用,使得执法的准确性和效率更高。借助技术的支撑,“互联网+监管”平台问世。目前,全国31个省级政府及新疆建设兵团已经接入。因此,除港澳台外,全国中央和地方两级政府已经全部接入该平台。可谓是借助技术的支撑建立了监管的“天罗地网”。各部门执法人员根据法律的授权履行执法职能,通过“双随机、一公开”的形式开展执法,行使行政处罚、行政检查、行政强制等权力,并将执法数据依法实时上传至监管平台,形成被执法对象全流程的状况,可供全国各地审批和监管部门查询。由于电子证照及互联网技术的应用,执法结果等数据的流转更快,执法的覆盖率和周转率也提高,因此,执法成了活动的、流动的,从根本上扭转了原有的监管模式。


编  辑:苏雷

审  核:洪秀春